深入推进大江大河干流横向生态补偿，生态环境部：加大指导帮扶，化解各方分歧

界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 刘海川



2025年6月25日，生态环境部召开6月例行新闻发布会，生态环境部新闻发言人裴晓菲介绍，近期，财政部、生态环境部等五部门印发了两个有关生态保护补偿的文件，《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（下称《意见》）以及《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》（下称《实施方案》）。

“《意见》是一个顶层设计的制度文件，主要对补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施进行系统部署。《实施方案》则是落实《意见》的重要举措，主要明确中央层面组织协调在长江、黄河等重点流域干流建立统一的横向生态保护补偿机制。” 裴晓菲说。

生态补偿政策最早可以追溯到1990年，国务院发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》。而流域横向生态保护补偿是我国起步最早、最常见的地区间横向补偿。2012年，安徽省、浙江省在新安江启动“对赌”式的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，建立补偿标准体系，开创跨省流域生态补偿机制的先河。

“经过多年发展，我国横向生态保护补偿制度已经取得显著进展。法律框架逐步完善，地方试点成效突出，覆盖范围不断扩大，截至2024年，全国24个流域、23个省份签订了跨省补偿协议。” 武汉大学环境法研究所副所长，教授陈海嵩告诉界面新闻。

但另一方面，跨区域流域仍面临权责界定困难的突出问题。陈海嵩介绍，流域上下游难以在污染责任划分、生态保护贡献量化中达成共识，可能导致补偿协议无法自发达成。此外，全国尚未形成统一的核算规范，地方试点多采用差异化标准，如新安江以水质达标为单一指标，京津冀则综合水量、水质和行为管控设定浮动区间。由于生态价值量化复杂、区域利益存在博弈，保护方与受益方难以统一核算方法，如上游强调治理成本与机会损失，下游按实际受益核算。

陈海嵩介绍，现行标准多聚焦直接治理成本，很难完全覆盖上游的发展损失。上游区为保证下游区水质，经常限制本地工业发展，但下游区补偿资金难以弥补其发展“亏空”。当前，地方正探索从单一资金补偿转向多元化补偿，如京津冀通过产业转移、农产品采购和就业吸纳反哺上游。未来，需将补偿与区域发展挂钩，探索碳汇交易等市场手段，系统补偿上游保护成本。

裴晓菲表示，下一步，生态环境部将会同财政部等部门深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设，推动沿江（黄）省份共筹资金、共建补偿机制。鼓励各地自主深化补偿机制建设，拓展补偿领域、丰富补偿要素、完善补偿标准、创新补偿形式，探索各个层级生态保护补偿实践。

“同时，我们也将加大指导帮扶和技术支撑，做好补偿协议签订前的协调沟通，化解各方分歧；定期核实和发布协议签订地区水质监测结果，为各流域补偿协议资金拨付提供重要依据。对于机制建设成效好、补偿模式创新性强的地区将给予奖励，并对好的经验和做法进行宣传和推广，激发流域上下游协同保护的积极性。” 裴晓菲说。