育娲人口发布《中国托育报告2025》：建议探索“编制内托育教师”

界面新闻记者 | 赵孟

界面新闻编辑 | 刘海川

近日，育娲人口智库发布《中国托育报告2025》（下称《报告》），在系统梳理中国托育现状、国际经验以及制度短板的基础上，提出多项政策建议。其中，“探索‘编制内托育教师’岗位，设立与学前教育教师并行的职称评定通道”的建议，与不久前全国人大常委会审议的《托育服务法》（草案）的有关内容相呼应，引发关注。

2025年12月22日，《托育服务法》（草案）提请全国人大常委会首次审议，并于12月27日公开征求意见。该草案明确，将实行全国统一的“托育师资格考试和注册制度”，将从业资质由“水平评价”转变为“强制准入”。这一变革被认为旨在规范行业生态，通过提高门槛来筛选专业人才，通过职称体系来提升职业尊严，最终构建起一支具备专业素养的托育队伍，让“幼有善育”从美好愿景变为坚实的法治保障。

育娲人口研究员邹佳岑在接受界面新闻采访时表示，之所以在《中国托育报告2025》中提出“探索编制内托育教师岗位”和建立职称评定通道的建议，是基于国际经验与中国现实的综合考量。“我们在报告撰写过程中参考了日本等国家的托育制度，也曾到当地进行调研。即便是在托育体系较为成熟的国家，保育员和托育教师依然面临收入不高、职业流动性大、稳定性不足等问题，更不用说中国目前仍处在托育事业起步阶段。如果没有清晰的职业发展路径和稳定的身份保障，很难吸引和留住高质量从业者。”她说。

《报告》引用官方调查指出，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，而第三方调查显示，中国幼儿家庭中对托育有需求的家庭占比近五成。然而，2023年全国实际入托率仅为7.86%，同时全国托位实际使用率仅为46.7%。供需错位背后是价格、理念等一系列因素，供给价格、质量与群众支付能力和期待存在较大差距，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，面临结构性矛盾。

2023年中国每孩每月平均托育服务收费1978元，相当于居民月人均可支配收入的60.52%。而第三方调查显示，幼儿家庭对入托费用区间接受度最高的是1001-1500元，占比近40%；接受501-2000元区间的合计达83%。无法负担托育费用的幼儿家庭占比为21.43%，是没有选择托育服务的第二大原因。

由于少子化，中国家长对幼儿面临风险的接受程度较低，担心幼儿受伤、缺乏安全感、频繁生病，更愿意亲自陪伴。相关研究表明，高质量托育婴儿安全依恋和长期情绪调节能力不弱于居家养育儿童；托育儿童和多子女家庭孩童的长期免疫力、抵抗力更强。

联合国教科文组织曾公布国际比较研究，建议把0-3岁婴幼儿保育主管部门变更为教育部门。美国、德国、芬兰、新西兰等国家0-6岁婴幼儿保育和学前教育统一管理。曾实行“分离式”管理模式的国家如以色列、韩国、日本等，近年也呈现出融合趋势。中国托育目前仍主要由卫健委牵头，与世界其他国家提高托育水平的经验不符。



《报告》选取分析了典型国家的具体政策，例如瑞典公共财政承担托育费用80%，不同孩次托育费用依次递减；法国根据家庭税后收入和孩子年龄提供不同额度的托育补助，确保低收入和多孩家庭能够获得更多支持；日本创设儿童家庭厅进行儿童福利、家庭支持、育儿假期等领域制度设计。

报告也列示了国内城市在探索发展托育中的有效尝试，如上海市以教育部门作为统筹主管部门，出台首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规；济宁市发挥城投平台公司为代表的国企在托育服务发展中的引领作用；深圳市在全国率先推出地方标准《医育结合托育机构服务规范》。但相比幼儿在家庭中的地位，这些地方性法规尚无法完全消除家长的顾虑。

邹佳岑指出，在国内调研中，不少托育机构和行业从业者都提到，目前托育教师承受的压力并不小，一方面要面对低龄婴幼儿照护难度高的现实工作环境，另一方面又要面对公众对于婴幼儿安全高度敏感带来的巨大心理压力，“很多老师其实热爱这份工作，但缺乏职业尊严与安全感，这会直接影响行业稳定性和托育质量。”

在制度设计层面，她认为，把托育逐步纳入教育体系、推进“托幼一体化”是重要方向。“当前不少城市已有幼儿园向低龄段延伸，但总体而言，中国托育体系仍偏早期。随着学前教育财政投入逐步扩大、学前免费化推进，以及人口结构变化带来的教育资源再配置，未来教育体系自然会向更低年龄段延展。要支撑这种体系转型，就必须培养一支稳定、专业、社会认可度高的托育师资队伍。”

因此，设立“编制内托育教师”和并行的职称评定体系，并非单纯给予从业者身份，而是通过制度保障提升行业吸引力、稳定托育供给、增强家长信任。当托育教师与幼儿园教师一样，拥有明确的职业路径、稳定收入和制度保障，对整个行业的规范化发展、对家庭生育信心的重建，都会产生正面影响。

《托育服务法》（草案）起草专家、中国政法大学法学院副院长张力此前接受界面新闻采访时也指出，在立法调研中他们发现，长期以来，托育师面临着职业认同感低的困境，0-3岁婴幼儿不像幼儿园或小学的孩子，多数婴幼儿难以与托育师互动表达，托育师的工作琐碎、辛苦，自嘲“天天和宝宝屎尿打交道”，往往被家长视为“高级保姆”。

张力说，通过国家立法确立准入制度，意味着国家从法律层面赋予了这一职业正式的“名分”。这不仅是对从业者专业能力的肯定，也有助于提升其社会地位和职业尊严。

值得注意的是，近日公开征求意见的《托育服务法》（草案），虽未提及建立编制内托育教师制度，但已经明确对托育师实行准入制考试，并评定职称。

《托育服务法》（草案）第24条规定，国家实行托育师资格考试和注册制度。申请托育师执业证书应当具备以下条件包括：具有完全民事行为能力；取得高等学校或者托育，护理等相关专业中等职业学校学历证书；通过国家托育师资格考试。申请人应当向县级人民政府卫生健康主管部门提出注册申请，经审核合格后，取得托育师执业证书。

该法第25条规定，托育师的职称分为初级，中级和高级。托育师职称的评定标准应当符合托育服务的特点和要求，具体办法由国务院卫生健康主管部门会同人力资源社会保障行政部门制定。

《托育服务法》（草案）征求意见的期限为2025年12月27 至 2026年1月25日。社会公众可以直接登录中国人大网（www.npc.gov.cn）或国家法律法规数据库（flk.npc.gov.cn）提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会。