惠企政策的企业申报“槽点”与政府“隐衷”

8月初，中国出口信用保险公司联合上海政府推出“信上海”免申即享政策服务包。作为统一归集了上海所有惠企政策的数字化“政策超市”，“随申兑”已在随申办正式上线并日益完善。

“免申即享”，即通过模型算法和大数据归集、分析，通过多部门协作，精准实现“政策找人”。对符合条件的企业来说，免申请、免材料，被政策找到后，只需确认，即可享受政策。

随着“随申兑”和“免申即享”的持续推进，其难点也逐渐浮现——惠企政策本身的量化、准确、透明、简化是数字化的关键，更是“免申即享”的前提。

在澎湃研究所于6月面向申报过惠企政策的企业或服务机构（问卷回收420份）的问卷调查中，在沪企业对惠企政策综合印象较好，但有关企业对惠企政策申报的5个方面体验中，“材料合理、不复杂”的评分最低。

5-8月，澎湃研究所研究员就惠企政策及其服务市场的话题，以访谈、问卷的方式陆续调研了多家企业和服务机构等政策使用者。部分企业提及了惠企政策存在标准不明确、不透明、数据反复填报、材料繁杂等方面的问题。

数据填报负担重，能“免申即享”但未实现

部分资格认定类政策，主要基于企业填报的数据来进行判断、审定。那么针对这类政策，可加强大数据支持和自动填报。

如某不愿具名的企业高管提到，“创新型中小企业认定”，只需填基础数据，不涉及技术方案，也无需专家评审，是否可以“政府把数据打通了，预填进去，筛选出来？这样（比企业自己填报数据）还更客观一些。”

澎湃研究所研究员查到，“2024年度上海市创新型中小企业申请表”中确实主要为基本信息和数据。其评价标准也均为量化指标（见下图），具备大数据自动填报，甚至实行免申即享的基础。

2024年度上海市创新型中小企业认定的评价标准。来源为随申兑平台。

该企业高管认为，具备免申即享基础的，还有已获高新技术企业认定后，企业向各区申领补贴的环节。目前每个区都需要再填报材料才能拿到补贴，虽然有的区填报相对简单，比如松江区是最简单的。“企业的账号信息、地址都填过了，所有的信息（政府）都有，为什么不能实现免申即享呢？”

数据填报工作，不仅出现在政策申报过程中，还出现在申报后的跟踪环节，如部分惠企政策的年报、季报、月报等。“高新技术企业”申报需要填报年报，而专精特新“小巨人”企业还需要填写季报和月报。另一申报企业表示：“如果把这些填表、报材料的时间，拿去研究业务，做企业的产品技术，会更好！”

2024年12月，上海微创心脉医疗因未填报表，而被取消高新技术企业资格，须补缴已享受的税收优惠及滞纳金6000-7000万元——这占公司最近一个会计年度经审计净利润的10%以上。

澎湃研究所研究员从某高企处获取“高新技术企业”年报的表格，包括“年度高新技术企业发展情况表”和“年度企业年报”，共计十数页。

高新技术企业需填写的年报材料之一。来源于某高新技术企业。

“择优”类政策标准宽泛，弹性空间大

企业表示，部分政策标准宽泛、模糊，弹性空间大，特别是一些需要“竞争”、额度和名额有限的政策。虽然这有其客观理由，不一定意味着不公平，但确实申报难度大、存在不确定性，更容易促使企业选择由政策服务机构来协助。

如上海合泰家具科技有限公司副总经理闵天阅表示，其公司原本想自己申请，但最后还是选择了更有经验的中介，因为初次申请无法把握材料的重点。“比如，你自己递交材料时，你想表达的重点是A，但实际上审核老师关注的可能是重点是B，这种情况非常常见。你无法把握政府实际在考核你什么。”

某知识产权运营有限公司总经理表示，一些政策文本笼统模糊，层级越高越宽泛，难以明确具体操作细则。执行层面则需结合实时具体情况动态调整，存在裁量空间。

这种现象在“择优”类政策中较显著。一般来说，惠企政策存在两类，一是资格类，即满足一定资格条件即入选，例如高新技术企业、创新型中小企业认定和稳岗补贴（失业保险援企稳岗政策）。二是择优类，即名额有限，在申报竞争中筛选优胜者。

前一类资格标准一般标准比较客观、量化，相对普惠，中选概率也较高，而后一类标准具有一定的开放性，门槛较高，中选也具有一定不确定性。

如该总经理提到，其经手申报的政策中，“上海市服务业发展引导资金”和“上海市促进文化创意产业发展财政扶持资金”，申报成功的概率很低，难以预判。这与政策标准较模糊、宽泛有关。澎湃研究所研究员查阅政策文件，发现这类政策确实与资格类惠企政策在标准说明上有明显区别。

同时他也解释说，可能因为这类政策名额有限，所以不能够完全用量化指标进行限定。但他也期待，应尽可能提高政策要求和偏好的明晰度，以免不甚符合的企业“陪跑，浪费时间”。

《上海市服务业发展引导资金使用和管理办法》中有关筛选标准的内容。来源于随申兑平台。

由于标准宽泛不明，此类政策多采用“专家评审”方式进行项目评点、筛选。如“上海市服务业发展引导资金”审批流程分为区级初审和市级审批，两级均有“专家评审”环节。

前述企业高管认为，专家评审本身没有问题，但操作方式有改进空间，他建议：相较线下，线上专家评审效率更高，也更易留痕；评审专家人选应避免过早通知，更有利于公平考核；专家库应动态调整、补充。

材料简化有空间，应回归政策“初心”

“证明材料之困”是国内政务服务一直以来的槽点和难点。近年各级政府有发布减证便民、优化服务的政策文件，“奇葩证明”“循环证明”“重复证明”明显减少，但仍未绝迹。有报道分析，其原因一是办事部门为了转接自身风险和工作责任，二是存在信息壁垒，办事机构不愿花费时间、精力去核实。

惠企政策申报材料一定程度上也存在这个问题。例如，政策申报材料通常要求提交“审计报告”。审计报告和其他证明材料（如财务报表）是否重复，值得考察。

例如针对“上海商务高质量发展专项资金 文旅商体展联动项目（文旅方向）”，某机构刚经手了2025年批次的申报，他认为该政策申报标准很清晰明了，但提交材料中（见下图），既要求提供票务销售证明，又要审计报告，“有点重复”，因为审计报告只是核定票务、人数是否属实。当然，出具审计报告的专业机构和流程都很成熟，“不是很麻烦”，但也需要至少几千元的成本。

“上海商务高质量发展专项资金 文旅商体展联动项目（文旅方向）”申报材料截图。来源于随申兑平台。

票务销售数据证明能否免掉，直接用大数据预填呢？某文艺机构总经理认为，大部分情况下，上座率、销售数据的情况难以从一个平台上直接抽取，大家都有自己的销售小程序，同时又会通过大麦等渠道，因此单个渠道数据是不全的，渠道之间也没有打通。

优化惠企政策专班相关负责人认为，政策设计应符合其“初心”——所有的方式和材料都应围绕政策目标，并研究如何应用数据赋能，优化此前政策制定过于依赖专家评审、审计报告等的传统路径。

政策设计存三大“隐衷”，便捷不应是唯一追求

上述展示了部分企业作为惠企政策使用者，对惠企政策及其申报流程设计存在问题的意见。但大部分企业认为上海惠企政策申报总体是流程合理、规则透明且易懂的。

如前述问卷调查，420个样本企业对申报上海惠企政策的综合体验打分是4.11（总分为5），所有选项的相对多数都出现在“同意”一栏。其中，“语言好懂”（4.28）、“规则透明”（4.18）和“流程清晰”（4.17）综合得分最高。

即便针对上述企业角度反馈的问题，在政府角度来看，也有不得不提的“苦衷”，或者必须涉及的因素。

一是数据保密和合规使用。澎湃研究所研究员基于分析惠企政策信息传递和执行，发现线上超市政策平台能否体现优势、做出亮点的难点在于能否得到大量企业数据，各部门的数据能否共享、融合——这是政策超市的流程分析、政策计算和目标企业画像等预想功能的前提。

由于部门职能分割产生的“数据烟囱”和数据壁垒，一直是数字化治理的固有阻碍。但不分享数据的“数据烟囱”是受《保密法》保护的。“比如统计法第二十五条就规定，统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的。‘不得用于统计以外的目的’限制了微观个体数据更大效用的发挥，成为很多部门不敢共享数据的重要原因之一。”全国政协常委、国家统计局原副局长贾楠指出。

因此，要实现数据共享，需要改变现有的一些法律甚至制度安排，且是在隐私保护和社会伦理前提下。

二是公共财政审慎和审计约束。上海惠企政策7成以上为资金补贴，且多为科创。如澎湃研究所研究员在《企业迎合与政策两难：上海惠企政策精细治理的深层效应》中指出的，惠企政策实质以财税投入科技和产业创新，面临较大市场风险，且存在产业/惠企政策的内在高风险与政府公共财政属性的张力。特别是上海，由于其“共和国长子”的经济政治地位，选择了相对偏保守、谨慎、稳妥的方式。

具体来说，在惠企政策材料和流程设计时，处长们考虑的，除了政策目标和企业感受，还有风险控制、合规要求和审计约束。一区级发改委负责人透露：“一方面尽量简化政策，让企业能够看得懂、程序少一些，另一方面政府部门尽到监管，防止资金出问题，两者兼顾的要求是比较高的。在优化惠企政策过程中，是否也应请审计部门参与，把要求提在前面。”

三是专业裁量权。一区级科委负责人认为，对于非资格类的“择优”政策来说，很难设定完全量化、客观的标准，并完全取消专家评审环节。“科技创新不能设很多门槛，条条框框太多。企业应是各式各类的，要相对开放。设定好了条件，人家可能一个都不符合，但就是全国唯一或全市第一，或者市场认为有潜力，是未来产业方向。尤其现在技术发展很快，不是我们所能预想的。科技口需要有一些空间。而且政府不是行业专家，借助专家力量很有必要。”

“随申兑”及“免申即享”等优化（对企）政务服务的努力，体现了上海政府对高效的追求、对可管可控的要求，但从企业意见来看，惠企政策执行仍存在不甚合理、繁复的问题，高效不是唯一目标。“免申即享”需要分类施策，是循序渐进的过程。全面数字化还需要兼顾合规、数字安全，财政审慎，并尊重市场的规律和复杂性。

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